我国国有企业经历了多轮改革，每轮改革都取得了一定的成绩，但客观上也存在一些不容忽视的问题，这主要体现在与推动国企改革相关的主体对于改革的认识不一致、改革动力缺乏、相关政策在执行时遇到难题等方面。2020年6月30日召开的中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，会议明确，今后三年是国企改革关键阶段，要坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。随着三年行动方案的实施，意味着国企改革的目标、时间表、路线图进一步明确，通过改革，国企从体制和机制上焕然一新，三年改革，可以说是一场自我革命。
一、我国国有企业改革的历程
国有企业改革始于20世纪70年代末80年代初，主要经历了以下阶段：
（一）1978—1986年：实施经营权改革，从经营层面着手，强调放权让利，促使国企成为“四有经济实体”。十一届三中全会的会议公报中明确指出，我国的经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始对国有企业进行扩权让利的改革试点。1979年7月，国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件。通过扩大企业自主权的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并打开了传统计划经济体制的缺口。1984年10月召开的中共十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。改革主要是为了实行政企分开，所有权与经营权相分离，明确国企改革的目标是要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人，并在此基础上建立多种形式的经济责任制，促使国企成为有产品、有市场、有效益、有回款的“四有经济实体”。改革的主要措施是实行厂长（经理）责任制，并在大多数国有企业实行承包经营责任制，对一些小型国有企业实行租赁经营，并在少数有条件的全民所有制大中型企业中开始了股份制改造和企业集团化的改革试点。
（二）1987年—1992年：实施经营权、所有权并存，承包、租赁轮番推进，推进股份制公司改造。到1987年底，全国国有大中型企业普遍实行了承包制，同年，中共十三大报告肯定了股份制是企业财产的一种组织形式，试点可以继续实行，到1988年底，全国共有3800家股份制企业，其中800家由国有企业改制而来，60家发行了股票，其余3000家原是集体企业。1988年2月国务院更加明确了企业承包制在国有企业改革中的地位，规定了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包原则。同时，全国人大颁布了《全民所有制工业企业法》，从而将扩权试点以来取得的改革成果用法律形式规定下来。1992年7月国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等问题。进入20世纪80年代后期，随着发行股票的企业增多，对股票交易的需求压力相应增大。经中国人民银行批准，上海（1986年）和深圳（1987年）先后建立了股票柜台交易市场。其后，两地先后于1990年和1991年成立了规范的证券交易所，主要在于缓解已经发行在外，且具有相当规模的股票交易需求的压力。据中国证监会的统计，从1987年至1990年末，我国共向社会发行了可流通股47亿股，筹集资金47亿元。资本市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠道，还为将来国企改革的深化奠定了基础。
（三）1993—2002年：实施现代企业制度改革，对国企布局不合理的结构进行调整，推动国有控股企业实行公司制改革。1992年10月，中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度是国企改革实践的重大突破，具有划时代的意义，为国企改革指明了方向。1995年9月中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。截至1997年底，在抓大方面，国家集中抓的1000 家重点企业，确定了分类指导的方案。在放小方面，各地坚持“三个有利于”标准，不搞一刀切，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式，把小企业直接推向市场，使一大批小企业机制得到转换，效益得到提高。特别是中共十五大肯定股份合作制和提出调整所有制结构后，各地国有中小国企改革的步子加快，改制企业的比重迅速上升。中共十五大的报告中进一步强调要调整国有经济布局，明确指出，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。
（四）2003-2013年：实施监管体制改革，成立国资委，实行政企分开、政资分开、经营权和所有权分开。国有资产管理体制改革是经济体制改革中的深层次改革，是利益的调整和权力的重新分配，涉及政治体制和政府机构改革，困难和阻力可想而知。2002年11月，中共中央在十六大报告中提出了深化国有体制改革的重大任务，明确要求中央和省、自治区、直辖市，两级政府设立国有资产管理机构，成立专门的国有资产管理机构，改变部门分割行使国有资产所有者职能。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一了管人、管事和管资产的权力。此后的十六届三中全会也提出，要建立健全国有资产管理和监督体制，国资委成立后明确所管辖的大型国有企业要吸引外资和社会资金，实行产权多元化，可以上市募集资金，而且鼓励整体上市，以保持和增加企业的整体实力，许多大型企业剥离企业办社会职能，在企业内部实行主辅分离，企业同国资委分别签订责任书，国资委对企业领导班子经营业绩进行考核。
（五）2014年-至今：深化综合改革，完善现代企业制度，推进混合所有制，布局国有资本并建立完善的管理体制。2015年，中共中央、国务院下发《关于深化国有企业改革的指导意见》，该意见明确国有企业改革的主要目标：到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构更趋合理,造就一大批德才兼备、善于经营充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强；在完善现代企业制度方面：推进公司制股份制改革，健全公司法人治理结构，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，深化企业内部用人制度改革；在完善国有资产管理体制方面：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管；在发展混合所有制经济方面：推进国有企业混合所有制改革，引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，探索实行混合所有制企业员工持股。此后，中共中央、国务院及有关部委相继出台了一系列关于国有企业改革的文件政策，通称“国企改革1+N”政策文件，这一系列文件成为深化国企综合改革的政策依据。特别是2020年6月30日中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022）》，2020年9月底国企改革三年行动方案下发后，中央陆续召开了全国国有企业改革三年行动动员部署电视电话会议和地方国有企业改革领导小组办公室主任视频会议。国务院国资委和地方国资委对国企改革三年行动工作进行了动员部署。国企改革三年行动是进一步落实国企改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。
二、国有企业存在的问题
（一）企业的法人治理结构还是没有厘清。企业的法人治理结构是指由一套组织结构严密的自然人来治理企业而形成的组织结构体系。现代企业的法人治理结构是指明确划分股东会、董事会、监事会和经理层之间权利、责任和利益以及明确相互制衡关系的一整套制度安排。法人治理结构是现代企业的核心，它借助于内部管理的协调，比市场自发的协调带给企业更高的效率。国有企业建立法人治理结构，是对国有企业权责利关系的重新配置，是国有企业的制度创新和管理革命。
改革开放以来，国有企业各方面改革发展取得较好的进展，但企业法人治理存在出资人监管方式未根本转变，董事会未发挥有效作用，监督体系有待健全，国有企业党组织法定地位不明确等问题。具体表现为：一是部分集团下属单位未设立董事会，公司决策层与经理层重叠，重大事项主要由一把手决定，缺少制衡。二是部分企业虽然设立董事会，但流于形式，未完成由总经理负责制向以董事会为核心的公司治理机制转变，未按公司章程规定履行职责。三是部分企业未将党的领导和完善公司治理统一起来，未明确企业党组织把方向、管大局、促落实作用，未将董事会、经理层讨论的重大问题事先提交党委会前置讨论研究。四是部分企业监督作用未发挥，问责机制有待完善。部分企业未设立内部审计委员会或董事会领导下的内部审计机构，监督功能缺失；部分企业设立了监事会，但未召开过会议或流于形式，未对董事会、经理层履职情况进行监督；企业重大事项信息公开和对外披露执行不到位，职工参与监督不够；针对董事、监事、经理层成员的违规经营投资造成的损失，未严格按相关规定问责。五是部分企业党委会、董事会、监事会、总经理办公会等决策机构议事决策有待规范，各决策机构未按照各自的职责、权限明确议事决策范围。这些都是要在公司法人治理结构中要厘清的。
（二）企业办社会、承担社会职能没有完全分离，企业的负担远超民营企业。国有企业办社会是指国有企业承担了本应由公共机构或社会经营主体承办的各种社会服务职能。在计划经济时代，国有企业扮演了小社会角色，除直接从事生产活动外，还从事了大量的非生产性活动，承担了职工生活、福利、社会保障等社会职能，如职工住宅“三供一业”(供水、供电、供气及物业)、离退休人员管理、教育机构、医疗机构、消防市政等多个方面职能。改革开放后，国家实行市场经济，国有企业参与市场竞争。为使国有企业与未承担社会职能的民营企业同台公平竞争，剥离国有企业办社会职能就势在必行。
20世纪80年代中期，国家开始对国有企业办社会职能进行剥离，经过多轮改革，到现在为止取得了较大成就，极大地减轻了国有企业负担。但国有企业遗留问题较多，情况比较复杂，工作推进难度大。主要表现在：一是部分国有企业把办社会职能当作是职工福利，不愿意剥离；二是部分国有企业处于城郊或远离城市的乡村，区域内社会服务供给不足，市场化程度不高，所在地区缺乏专业的承接主体，企业社会职能无法剥离；三是剥离国有企业办社会职能需要巨大的资金，部分处于经济比较落后地区的企业，其地方政府难以承担或不愿意负担企业剥离社会职能带来的负担；四是剥离国有企业办社会职能底子难以摸清，费用难以掌握，费用的承担主体难以确定。由于这些因素存在，国有企业办社会、承担社会职能没有完全分离，国有企业还承担了大量的社会职能，国有企业的负担远超民营企业。
（三）企业的经营机制没有有效激活，干部能上能下、员工能进能出、薪酬能高能低在国有企业还只是停留在纸面上。企业的经营机制是指决定企业经营行为的各种内在因素及其相互关系的总称，是约束和激励企业经济活动的基本要素的有机结合。当前，国有企业经营机制还存在许多问题，主要体现在：一是国有企业经营机制没有有效激活。一方面国有企业积累的结构性矛盾和体制机制障碍没有根本解决，特别是法人治理结构不完善、股份制改革相对滞后等问题与经营机制不活有很大关系。另一方面是监管模式和体制的弊端凸显。国家在推进国有企业发展上发挥了作用，但是对国有企业的监管正在复制原行业主管部门管理企业的模式。目前国有企业的监管体制不是以客户为中心，而是以主管部门——各级国资委为中心，这必然导致国有企业不能很好地为客户创造价值，导致缺乏市场竞争力。二是国有企业三项制度改革仍有一些突出问题亟待解决。国有企业的三项制度改革是指干部能上能下、员工能进能出、薪酬能高能低三方面改革。自改革开放以来，国有企业虽然经过多轮三项制度改革，但干部能上不能下、员工能进不能出、薪酬能高不能低的问题仍然普遍存在；三项制度改革整体性、系统性还需进一步提高；锐意改革的文化氛围还未形成或不够浓厚；改革配套资金缺乏等等，致使部分企业三项制度改革还停留在纸面上。
（四）企业的激励和约束机制还没有有效建立起来，干部职工干事创业的积极性没有有效激发出来。与民营企业相比，当前的国有企业缺乏活力和竞争力,主要原因是激励与约束机制不健全，其造成原因如下：一是薪酬分配上的“平均主义”，导致国有企业工资水平与市场水平严重脱节。国有企业内部员工的薪资差距较小，企业普通员工与骨干员工的工资差距不大，普通岗位员工的工资普遍高于市场同岗位平均水平，而高端的管理和技术岗位的工资又普遍低于同岗位市场平均水平的情况，这样的薪酬水平缺乏外部竞争力，造成企业关键、重要岗位上的人才流失严重，导致企业缺乏市场竞争力。二是绩效考核机制失效。国有企业缺乏公平有效的考核机制，对于员工的绩效考核很大程度上依靠经验考核，缺乏公平性，主观性较大，这导致员工薪酬核定、薪酬调整、职位晋升等方面随意性较大，不能有效地将薪酬核定、薪酬调整、职位晋升与员工的绩效考核紧密结合起来，难以有效调动员工的积极性，不利于提高企业的效率。三是缺乏有效的长期激励机制。国有企业工资总额和薪酬体系受到层层限制，薪酬激励政策自主性不够，激励方式比较单一，对于企业的骨干员工和高层经营人员缺乏有效的长期激励机制，使得企业的骨干员工和中高层管理者员工很难为企业的长远发展着想。四是晋升机制不合理。部分国有企业在内部晋升上，不靠能力和业绩，靠熬年头，摆资历，论资排辈的情况非常严重。另外，部分国有企业干部干好干坏都一样，只要不犯大错，就一直“稳坐钓鱼台”。长期存在内部晋升机制不合理的问题，抑制了基层员工的积极性，导致企业缺乏市场竞争的活力。由于这些问题的存在，干部职工干事创业的积极性没有有效激发出来。
（五）企业内部人控制比较严重，一把手现象没有得到有效制止。因代理人与委托人具有不同的利益目标，加上信息严重不对称，导致企业存在内部人控制，特别是企业“一把手”未有效监督问题。国有企业出现内部人控制的原因：一是国有企业所有者缺位。国有企业所有权归国家所有，所有权的行使人是中央和地方各级政府，他们既是企业所有者，又是政府官员，拥有企业控制权。政企不分使得企业委托代理契约不明确，权责不对等，代理者不是真正代表所有者利益，他们缺乏激励去获取企业信息、监督企业管理层，企业的控制便落到管理层等内部人手中。二是其他外部人缺乏对内部人的监督制衡。企业股东以外的外部人监督——债权人软约束不到位。由于国有企业的债权人主要是国有商业银行，他们也是国家所有，同样没有激励监督企业生产经营状况。而中小股东则是“心没有余”而“力也不足”，多数中小参与者仅仅是投机非真正投资。三是国有企业“一把手”监督机制存在缺陷。主要表现在：一是监督主体受制于监督客体。国有企业领导班子成员受“一把手”领导，不敢监督；国有企业纪委受上级纪委和同级党委（党组）双重领导，不能对“一把手”实施有效监督；普通干部群众对领导的活动和政策规定缺乏了解，无法实施有效监督。二是专门监督机关和监督部门对“一把手”监督缺乏针对性，监督时机相对滞后，监督制度对“一把手”监督缺乏可操作性。国有企业内部人控制不仅造成国有资产流失，还严重制约国有企业和整个国民经济的运行效率和公平。
三、本轮国企改革三年行动的重点
围绕加快完善中国特色现代企业制度，坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，国企改革积极推进、加速破局，推动中国特色现代企业制度更加成熟定型，本轮国企改革的重点聚焦于以下几个方面：
（一）理清法人治理结构
1.坚持国企党的领导
坚持和加强党对国有企业的全面领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。在国有企业市场化进展中，必须明确党组织的核心领导作用。党组织作为国有资本的人格代表，作为国企“三会一层”的实际控制人，引领和监督“三会一层”的运作，才能体现和确保国有资本的公有属性、整体属性、政治属性。坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，强调国有企业党的领导、党的建设只能加强，不能削弱。没有“根”或者弱化这个灵魂，必然导致国有资本产权利益的虚化，导致腐败并有滑向私有化的风险。党委（党组织）前置事项清单要更加科学实用，真正厘清各治理主体的权责边界，确保既不缺位、失位也不越位、错位。
本轮国企改革必须把加强党的领导和完善公司治理统一起来，充分发挥国有企业党委（党组）领导作用，把方向、管大局、保落实，把党的领导融入公司治理各环节，实现制度化、规范化、程序化。
2.建设以外部董事占多数的董事会，防止内部人控制
国企改革过程中,最为突出的问题就是“内部人控制”。如何解决国有企业“内部人控制”问题,已成为本轮深化国企改革中迫切需要解决的问题。实质上要解决的是因所有权与控制权相分离而产生的代理问题。简单地说,它要处理的是董事会的定位问题。董事会应立足于定战略、做决策、防风险的角色，要确定这个角色定位，则需要推进国有企业董事会改革，而健全和完善国企的外部董事占多数的董事会则是推动这项改革的重要切入点和落脚点。为此，应该从以下几个方面入手，进一步推进外部董事制度的建设。
一是以立规的形式确立外部董事在国有企业的地位、作用和职能。以建章立制的规则形式明确外部董事相对于其他董事所具有的特殊身份和特殊职能，以利于外部董事作用的发挥，利于外部董事基于自身特点承担有别于其他董事的责任。
二是健全外部董事工作制度。外部董事作为国有企业当中一种独立的组织形态，应当有一套严格的工作制度，明确外部董事的择选条件、履职要求、权利义务、行为准则、产生程序和工作保障等。用制度规范外部董事的履职行为和工作氛围，用制度约束外部董事的不作为或乱作为。要建立对外部董事的评议和考核制度，采取强有力的措施避免外部董事作用的表面化和形式化。称职的可以续聘，作出重大贡献的予以奖励，不称职的则要及时解聘，由于不负责任或以权谋私给企业造成损失的，必须追究责任。
三是完善外部董事的组织功能。外部董事受托并隶属于委托和授权的组织，平时以独立的形式开展工作，但其行为绝非仅代表其个人。在履行职务的过程中，外部董事必须清楚地认识到自己与出资人之间的特定关系。在对出资人负责的同时，要主动接受出资人的监督和指导，决不能脱离出资人去“单打独斗”。要通过一定的组织形式，在出资人与外部董事之间建立畅通的工作联系和责任关系。
四是全面实现外部董事占多数。凡是建立了董事会的企业，无论哪一层级，均要全面实现外部董事占多数。针对目前许多国企董事会中外部董事缺位或所占人数比例偏少的情况，应通过制度层面的突破引导更多的外部董事进入国有企业董事会，并逐步达到董事会中的过半数。
五是建设高质量的外部董事职业队伍。外部董事是专业素质很高的职业，应当由具有一定专业知识和管理经验的有识之士担任；大力拓宽外部董事来源渠道，选聘一批现职国有企业负责人及专业人才担任专职外部董事，修订完善外部董事履职指南。实践告诉我们，选择外部董事应具有战略眼光，立足于企业的未来发展和超前发展；选择外部董事还要从实际出发，追求实效，注重所聘人选的综合素质和履职能力，注重通过选聘管理专家和具有某一方面专长的律师、注册会计师等外部精英实现董事会总体结构的协调与平衡。为了强化外部董事的队伍建设，可以借助社会有关部门通过公开招聘广泛纳贤，也可以根据需求定向培养专门人才。
六是建立外部董事考核与奖惩机制。外部董事是一个具有较高价值的职业，应该通过一定的制度规定确保其学识、经验、作用和贡献与其薪酬待遇相适应。薪酬标准应由出资人按照社会公允价格，并结合公司的实际情况和外部董事的身份特征、工作强度、风险责任等进行确定。与此同时，出资人还应基于与外部董事的委托关系，建立对外部董事的考核与奖惩机制，要将考核与奖惩寓于委托关系之中。
本轮国企改革，要按照以管资本为主加强国资监管和深化国企改革的要求，积极推进建设规范董事会，加大对董事会、董事的考核和评价力度，着力提高董事会的合规性和有效性。要做细、做实建设规范董事会的工作，不可浮躁，不可急功近利，不可形式主义，要有“功不在我，谋求长远”的胸怀。
3.建立经理层聘任制与契约化和职业经理人制度，建立经理层聘任的市场机制
国有企业的改革正在从不同的方面实行产权的多元化改革，与此相适应，国企的管理人员特别是企业经理层成员的选拔、任用、管理必将发生变化，积极推进国有企业在人力资源市场化的重视，在经理层中建立聘任制与契约化管理制度和以公开方式招聘职业经理人已是大势所趋。
任期制的出现，是对曾经长期存在的终身制的重大挑战，也是人事制度上的深刻变革。国有企业推行任期制，就是要赋予企业经营者一种全新的观念和意识 ，以业绩划线来决定其升降去留，打破经营者不犯错误不“下”的传统观念。契约化管理是国有企业生存与发展的客观需要，国有企业深化改革要继续探索建立市场化的国有企业经营管理者管理制度，对企业经营管理则要逐步实行全面的契约化管理，不断完善企业内部竞争和激励约束机制。随着国企改革的不断深入，在国有企业推行契约化管理，已成为一种客观需要，经理层实行聘任制和契约化管理，其薪酬将直接与考核结果挂钩，并充分体现“市场化来、市场化去”的原则。
本轮国企改革，要积极推行经理层聘任制与契约化和职业经理人制度,推行内部培养和外部引进相结合,畅通企业经理层成员与职业经理人的身份转换通道。经理层聘任制与契约化和职业经理人制度的推行,是国有企业全面建立现代企业制度,完善企业法人治理结构的重要举措,是充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用的战略举措。经理层聘任制与契约化和职业经理人制度的推行,是国有企业在人事管理制度上的重大变革。推行经理层聘任制与契约化和职业经理人制度,将彻底打破现有国资监管、考核、聘用、薪酬、激励等众多的瓶颈,充分发挥市场在人才配置上的核心作用。经理层聘任制与契约化和职业经理人制度是深化国有企业改革的抓手之一,是激发企业内在活力,培养企业家精神,吸引更多能人志士加入国有企业改革发展大潮的重要举措。市场化选聘经理层和职业经理人有利于促进公平与效率兼顾、激励约束相结合、责权利相统一,提升国有企业的活力、释放经营管理层的积极性。
4.规范党委、董事会、经理层的权力边界，各司其职
一是规范党委的权力边界。党委在国有企业公司治理中具有法定地位，党的领导要融入公司治理各个环节，国企党组织要内嵌到公司治理结构之中，以发挥领导核心和政治核心作用为特色，以企业“三重一大”事项为重点融入公司治理，以克服公司治理特别是董事会、经理层失灵、失效为导向，达成提升公司治理水平的目标。国企党组织进入公司治理结构，并不是要取代、架空董事会、经理层等治理主体，更不是要直接决策并指挥公司的生产、经营。党委在公司治理中的关键词是“政治领导”和“政治核心”作用。这种管理是从政治、思想、组织层面和把方向、管大局、保落实角度进行的。它的目的是为董事会、经理层等履行决策权等各项权责提供服务、支持和保障的。因此要明晰国企党委在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式；修订完善国有企业“三重一大”决策制度的实施意见，进一步明确“三重一大”事项权责划分等要求。国有企业集团公司和重要子公司要结合不同层级、不同类型企业实际，制定本企业党委前置研究讨论重大经营管理事项清单。
二是规范董事会的权力边界。确保董事会的权力真正得到回归，要给予董事会足够的授权，董事会作为权力分配的核心，要保证其具有足够的独立性、权威性、客观性，拥有制定战略决策和行使监督经理层的职能。根据新形势新要求，国有企业董事会对企业改革发展负首要责任，对出资人机构负责，接受出资人机构指导。董事长是董事会的召集人，是董事会建设与运作的主要责任人，负责主持董事会会议，确保董事会的召开时效和高效，协调董事会相关支撑机构的正常运转。要进一步明确董事会成员组成，建立外部董事占多数的董事会，突出加强董事会内部的制衡约束，落实一人一票表决制度、董事要对董事会决议承担责任。此外，国有企业董事会应该具备相当能力进行客观和独立的判断，董事会与经理层之间完全是公司的内部委托关系，董事会无论是重大决策还是聘任经理人员，都应该独立于经理层作出客观选择，这是决策与执行分权制衡、董事会制衡经理层的需要。
三是规范经理层权力边界。经理层应立足于谋经营、抓落实、强管理。国有企业要建立健全董事会向经理层授权的管理制度，依法明确董事会对经理层的授权原则、管理机制、事项范围、权限条件等主要内容，确保授权合理、可控，充分发挥经理层经营管理作用。保障经理层依法行权履职，完善国有企业经理层议事规则，明确经理层履职流程与规范。严格落实总经理对董事会负责、向董事会报告的工作机制。经理层应当是在董事会委托授权的范围内行使职权，董事会对总经理授予多大的权力，决定权应当是在董事会，董事会授予多大的权限，经理层依法行使多大的权限，这应当是经理层职权的边界。
通过进一步厘清党组织和各治理主体的权责边界，实现定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构，国有企业治理体系与治理能力现代化水平将显著提升。
（二）在上轮国企办社会化职能移交的基础上，彻底干净地将社区、离退休人员移交出去，完成国企办社会职能的彻底剥离
国有企业由于历史遗留问题，在国民经济发展中一直承办着本该由公共机构和社会经营主体承办的社会职能。随着社会主义市场经济不断完善，完成剥离国有企业办社会职能，为国有企业瘦身健体、更好地参与市场竞争奠定环境基础，创造机遇条件。当前，必须要抓住机遇、加快推进，完成剥离国有企业办社会职能解决历史遗留问题。继续做好瘦身健体，尽快完成国有企业职工家属区“三供一业”、市政社区分离移交、所办医疗教育机构深化改革、离退休人员社会化移交工作，实现剥离国有企业办社会职能解决历史遗留问题，才能赢得今后国有企业做强做优做大的战略主动。一是要抓住深化改革的机遇；二是要加快经济战略调整；三是要敢于牺牲、坚决果断。今天付出的代价、作出的牺牲，是为了将来更好的发展。要直面困难矛盾，不回避、不绕开，敢在利益上动刀子，顾大局、舍小利，从根本上解决问题。
本轮国企改革，应顺应经济社会发展规律，实现社会的归社会、市场的归市场、政府的归政府，把国有企业还原成为真正的市场主体。彻底剥离国企办社会职能，让国企不再承担与主业发展方向不符合的其他功能负担，促进国企集中发展主业，在市场经济竞争中不再束手束脚，有效盘活国企资源，充分将国企资源效力进行释放，有利于国企公平的参与市场竞争。
（三）完成国企三项制度改革，让国企的经营机制活起来
三项制度改革一直伴随着国企改革，虽有成效但尚未 真正全面突破，新时代赋予“三项制度”改革新定位，本轮国企三项制度改革必须加大力度、突破困局、动真碰硬。一是优化劳动组织结构，全力推动三项制度改革主引擎。全面推进用工市场化走深走实，国有企业要建立健全公开、平等、竞争、择优的市场化招聘制度，实行有利于吸引和留住关键岗位核心骨干人才的政策。二是健全人事制度，全面激发企业内部活力。建立和实施以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工制度；建立适应市场要求和企业发展规划的管理人员岗位职级体系，合理核定管理人员比例；实施员工公开招聘、管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出等制度。三是完善机制体制，强化激励，激活企业内生动力。建立健全人力资源管控体系和激励约束机制，切实做到人员能进能从、干部能上能下、薪酬能增能减。
（四）建立有效的内部激励机制，激发干部员工干事创业的积极性
随着国有企业改革的不断深化，企业必须通过有效的内部激励机制对人才加以吸引与挽留，激发干部员工干事创业的积极性。一是要完善市场化薪酬分配机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。深化企业内部分配制度改革，逐步建立按业绩贡献决定薪酬的分配机制，实行全员绩效考核，一岗一薪、易岗异薪。建立具有市场竞争优势的核心关键人才薪酬制度，薪酬分配向作出突出贡献的人才、关键岗位和一线苦脏险累岗位倾斜。二是要灵活开展多种方式的中长期激励。国有企业集团公司要对所出资企业开展国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、对国有控股混合所有制企业骨干员工持股进行梳理评估，在符合条件的企业积极有序推进。鼓励竞争类企业以价值创造为导向，聚焦关键岗位核心人才，建立超额利润分享机制，鼓励从事新产业、新业态、新商业模式的国有企业，或者在具有较高风险和不确定性的创新业务领域的国有企业，按照风险共担、利益共享原则实施跟投。鼓励支持国有企业结合实际统筹运用各类中长期激励政策，强化业绩考核和激励水平“双对标”，实现激励与约束相统一。
（五）建立清晰的用人制度和开放包容的纠错机制，营造风清气正的干事氛围
目前，国企改革已经处于全面深化改革的攻坚期，我们迫切需要一大批敢闯、敢干、敢为的探索者，一大批不畏艰难险阻、勇往直前的开路者。在总体上，国有企业应以容错机制为基本保障，要建立健全清晰的用人制度和开放包容的纠错机制，要为干事创业、改革创新的探索者提供制度保障，充分调动起各层级人员的积极性。积极培育高素质专业化的企业家队伍，坚持“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的国有企业领导人员标准，建立完善区别于党政领导干部、符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企业领导人员管理机制。落实“三个区分开来”要求，坚持公私分明、功过厘清，制定尽职合规免责事项清单。通过建立健全科学用人制度和容错纠错免责机制，明确认定程序，消除领导干部和职工的心理顾虑、思想包袱，激发和保护他们改革创新、干事创业的激情和热情，不再让“领头羊”成为“替罪羊”，为改革者创造环境、激发热情，让他们敢于去探索去创新。
此轮改革后，国有企业将会脱胎换骨，适应新要求，勇担新使命，将会呈现出一幅改革的综合效能进一步得到提升、一些短板和弱项问题得到有效解决、治理体系将更加成熟定型、更加具有活力和效率的景象，以改革应对变化，开拓新局，是完完全全的一场自我革命。
(湖南湘科控股集团 贾永福 郑远强 成玉春 段青）
